독일 공무원의 국가에 대한 충성 의무제
   吳吉男
  
  
   독일 '국가공무원의 국가와 헌법에 대한 정치적 충성의무
  
  
   독일의「국가공무원의 국가와 헌법에 대한 정치적 충성 의무 制」 (오길남 박사)
  
   국가공무원의 국가와 헌법에 대한 정치적 충성 의무에 관한 독일 연방헌법재판소의 유권해석(1975.5.22일자 연방헌법재판소 판례)
  
   1. 기본법(독일연방 헌법)은 국가공무원에게 국가와 헌법에 대한 특수한 정치적 충성의 의무를 부과한다. 이는 직업공무원제에 있어서 지켜야 할 전통적 원칙들 가운데 하나이다 (기본법 제33조 제5항).
  
   기본법(독일연방 헌법) 제33조 제5항: “公職法(국가공무원법)은 직업공무원 制의 在來 의(전통적) 諸 原則을 고려하여 定하고 더 한층 발전시켜 나가야 한다.”
  
   2. 충성의 의무는 국가공무원에게 국가와 현행 헌법질서를 - 이 헌법질서가 헌법개정 절차를 통해 변화될 수 있다고 하더라도 - 긍정하라는 지상명령이다. 다시 말해 충성의 의무는 국가공무원에게 국가의 현행 헌법질서를 말로만 긍정하라고 것이 아니고 특히 국가공무원으로서 직업활동을 하는 가운데 현존 헌법 규정들과 법 규정들을 지키고 이들을 실행에 옮기며 이들 규정에 담겨 있는 정신을 귀중하게 여기는 자세로 자신의 직무를 수행함으로써 국가의 현행 헌법질서를 실천적으로 긍정하라는 지상명령이다. 정치적 충성의 의무는 국가공무원에게 국가와 헌법에 대해 형식적으로는 정확하고 그 밖에 공평무사하고 냉철하며 內的으로 신중한 태도를 취해 줄 것을 요구할 뿐만 아니라 그 이상의 것도 요구한다정치적 충성의 의무는 국가공무원에게 국가와 헌법기관과 현행 헌법질서에 대해 공격을 가(加)하고 도전하며 모략중상을 하는 反憲法的(憲法敵對的) 단체들과 이들 反憲法的(憲法敵對的) 세력의 준동 (蠢動)이나 활동과는 분명히 선(線)을 긋고 거리를 취할 것을 요구한다. 국가공무원에게 기대하는 것은 국가와 헌법을 높은 긍정적 가치로서 인식하고 인정하며 이를 옹호하는데 보람을 느끼는 자세를 견지(堅持)해 달라는 것이다. 정치적 충성의 의무는 국가가 누란(累卵)의 위기에 빠진 시기에 그리고 심각한 분쟁사태에 봉착한 경우에 국가공무원은 국가의 요청에 부응하여 국가를 옹호할 때 그 진가(眞價)가 입증된다.
  
   3. 연수과정을 성공적으로 이수한 국가공무원과 연수과정 중에 있는 국가공무원은 충성의 의무를 위반할 경우 규정에 따라 응당 해직 또는 파직된다. 종신 직 국가공무원은 근무상의 의무를 위반할 경우 正式 징계절차를 통해 면직 또는 파직(罷職) 판정을 받는다.
  
   4. 자유민주적 기본질서를 항상 옹호하고 이를 위해 헌신하고자 하는 자세를 담보할 수 있는 자만을 국가공무원으로 임용할 수 있다. 이는 헌법(기본법 제33조 제5항)이 요구하고 단순 법률로 구체화돼 있는 전제조건이다.
  
   5. “국가공무원 지원자가 자유민주적 기본질서를 항상 옹호하고 이를 위해 헌신할 자세를 담보하지 못하는 자이다”는 사용자로서의 監督官廳(Dienstherr)의 확신은 지원자의 인물․인격에 관한 판단에 기초한다. 이 판단에는 예측이 포함돼 있고 케이스 바이 케이스로 달라지는 다수의 요소들과 이들에 대한 평가에 근거한다.
  
   6. 기본법 제33조 제5항으로부터 발생하는 법적 지위는期限附 국가공무원 신분, 연수과정을 이수한 국가공무원 신분, 연수과정을 밟고 있는 국가공무원 신분, 종신직(終身職) 국가공무원 신분 등 모든 국가공무원 신분(관계)에 적용된다.
  
   7. 公務에 종사하는 사무직[雇員]에 대해서는 국가공무원의 경우 보다
  
   덜 높은 요구조건이 부과된다. 그렇다고 하더라도 이들은 자신을 任用, 採用하는 사용자로서의 監督官廳에 대해서 충실한 근무태도를 보여야 하고 자신에게 맡겨진 공무 수행 상(근무상)의 책무를 양심적으로 다하지 않으면 아니 된다: 公務에 종사하는 사무직[雇員]은 자신이 봉직하고 있는 국가와 헌법질서에 대해 공격을 加해서는(폭력을 행사해서는!) 아니 된다公務에 종사하고 있는 사무직[雇員]은 근무상의 의무를 크게 위반할 경우 이를 이유로 하여 猶豫없이 해고 또는 해직할 수 있다
  
   公務에 종사하게 될 사무직[雇員]이 任用, 採用과 결부된 의무를 다할 수 없을 것으로 또는 다할 意志를 보이지 않을 것으로 판단되면 그 사무직[雇員]의 公職 任用, 採用은 거부할 수 있다.
  
   8. 反憲法的憲(憲法敵對的) 목적을 추구하는 단체나 정당에 가입했거나 소속돼 있다는 사실만으로도 국가공무원 지원자의 인물․인격(사람 됨됨이)을 판단하는 데 아주 중요한 行態의 일부일 수 있다. 연방헌법재판소의 심판(판결)에 의해 이 단체나 정당의 위헌성(Verfassungswidrigkeit)이 확증됐느냐 확증되지 않았느냐 하는 것과는 관계없이.
  
   9. 기본법 제33조 제5항에 의해 마련된 국가공무원법과 징계법(懲戒法)의 諸 규정은 기본법 제5조 제2항의 의미에서의 일반적 법률이다.
  
   10. 국가공무원 지원자에게 자유민주적 기본질서를 항상 옹호하고 이를 위해 헌신하는 확고한 자세를 견지할 것을 요구하는 職業公務員制의 傳統的 原則들 중의 하나를 국가공무원법에 明記, 現實化하는 것은 기본법 제12조와 모순하지 않는다.
  
   11. 연수과정의 성공적 이수는 국가공무원 신분으로 국가를 위한 직책수행 뿐만 아니라 자유업(변호사 업)을 하는데도 꼭 충족되어야 할 전제조건이다. 연수과정을 일반적으로 조직 편성하는 것은 - 연수과정을 民法 上의 채용관계에서 이수할 수 있도록 조직 편성하느냐 또는 특수한 公法 上의 관계에서 [국가공무원 관계 밖에서] 이수할 수 있도록 조직
  
   편성하느냐 하는 것은 - 국가가 자유롭게 선택할 수 있는 사항이다. 國 家가 연수과정을 국가공무원 신분(관계)으로 이수하도록 하는 방도를 택하기로 결정할 경우 국가는 국가공무원으로서의 국가에 대한 奉職1)의 테두리 밖에서 자유업(변호사업)을 고려하는 법학도를 위해 국가공무원으로 임용되지 않고 이수해야 할 等價의 無差別 연수과정을 제공해야 하거나 국가공무원법 上의 규정 안에 원하면 [국가공무원 신분 밖에서의] 연수과정을 이수하게 하는 예외규정을 두도록 해야 한다.
  
   1段階 司法硏修制2)가 漸增的으로 2段階 司法硏修 制와 병행하여 실시되고 있는 事情과 관련하여 볼 때 향후 모든 법학도를 위해 第2次 司法 國家考試를 치루기 前에 국가공무원 身分(關係)이 아닌 公法 上의 司法硏修生 身分(關係)으로 실무연수를 받도록 하는 것은 사법연수과정을 법적으로 통일하기 위한 응당한 조치로 사료된다.
  
   □ 聯邦國家公務員法 第7條 第1項 第2號
   □ 聯邦國家公務員法原則法 제4조 제1항 제2호
  
   ☞ 聯邦國家公務員法原則法: 獨逸 法體系에 따르면 原則法 [槪要法要綱法테두리法]이란 本質的인 槪要(또는 테두리)만을 定하고 諸 細部規定(테두리 속에 들어갈 內容을 담거나 채우는 것)은 個別 州들의 立法作業에 맡기는 聯邦의 法律로 定義될 수 있다. 背景은 獨逸聯邦의 憲法 上 聯邦과 諸 州가 자기들 간에 諸 立法權을 分割하는 것이다. 基本法 第74條는 聯邦이 테두리 法을 제정할 수 있는 立法權 테마에 관한 目錄을 提示하고 있다. 이 目錄에 例를 들면 聯邦公職法(聯邦國家公務員法) 테두리法 (槪要法要綱法原則法)이 올라있다.
  
   “[연방과 各 州에 적용되고 있는 국가공무원법에 따라] 항상 기본법(독일연방 헌법)에 명시된 자유민주적 기본질서의 수호를 위해 완전히 헌신할 수 있다고 담보되는 자만을 국가공무원으로 임용할 수 있다.'
  
   ☞ 聯邦國家公務員法原則法 第1條
  
   '本 章의 規定은 州 國家公務員法을 위한 原則 法(槪則的 規定)이다. 州들은 1963年 12月 31日까지 本 章의 諸 規定에 따라 職業公務員制의 在來의 原則들과 聯邦과 諸 州의 共同利益을 고려하여 자체의 국가공무원법을 定할 의무가 있다.'
  
   ◆ 브란덴부르크 州 국가공무원법 제9조 제1항 제2호:
   '基本法에서 말하는 자유민주적 기본질서의 유지․옹호를 위해 언제라도 헌신할 수 있다고 보증되는 자만을 국가공무원으로 임용할 수 있다.'
  
   ◆ 바덴-뷔르템베르크 州 국가공무원법 제6조 제1항 제2호
  
   국가공무원 임용의 전제조건
  
   바덴-뷔르템베르크 국가공무원법 제6조를 시행하기 위한 2003年 7月 18日의 바뎀-뷔르템베르크 州 내무부 행정규정
  
   o 바덴-뷔르템베르크 州 국가공무원법 제63조와 州 법관법 제15조 제1항에 따라 국가공무원은 기본법의 의미에서의 자유민주적 기본질서를 신봉하고 이의 유지를 위해 헌신할 의무를 지닌다. 따라서 州 국가공무원법 제9조, 州 법관법 제5조 제1항과 독일법관법 제9조에 따라 자유민주적 기본질서를 항상 지지 옹호하는 것을 담보하는 자만이 국가공무원(법관)으로 임용될 수 있다. 공직에 종사하는 사무직[雇員]은 연방 사무원 단체협약 제8조에따라, 공공기관에 고용된 근로자는 聯邦과 州의 근로자에 대한 총괄적 단체협약 제8조에따라 헌법에 대한 충성의 의무를 지닌다.
  
   자유민주적 기본질서에 도전하는 극단주의 세력의 蠢動에 동참하는 것은 공직 근무자의 의무에 배치된다. 그 蠢動이 어느 한 조직의 테두리 안에서 行해졌느냐 테두리 밖에서 行해졌느냐 하는 것은 관계가 없다. 反憲法的(憲法敵對的) 蠢動에 동참하거나 反憲法的(憲法敵對的) 蠢動을 지원함으로써 국가와 헌법에 대한 충성의 의무를 위반한 지원자를 국가공무원으로 임용해서는 안 된다. 국가공무원과 법관은 자신들을 해임하기 위한 징계절차를 계산에 넣어야 한다. 공무에 종사하는 사무원과 노동자는 反憲法的(憲法敵對的) 활동에 참여하거나 反憲法的(憲法敵對的) 활동을 지원함으로써 국가와 헌법에 대한 충성의 의무를 위반하는 경우 聯邦事務員團體協約 規定 第54條 또는 勞動者에 대한 總括的 團體協約 規定 第59條에 따라 특별 해고를 당하게 된다는 것을 각오해야 한다.
  
   「국가공무원의 국가와 헌법에 대한 정치적 충성 의무」制의 실제 적용사례
  
   o 극단주의자에 대한 공직 임용 거부 결의(결정): 1972년 1월 28일 독일연방공화국의 州政府 首班들은 聯邦首相 빌리 브란트와의 相議 下에 州內務長官들의 常設會議의 提案에 따라 “公職에 있어서 憲法敵對的인 勢力의 問題에 관한 諸 原則”을3) 確認하고 決議文을 採擇했다(極端主義者에 대한 公職任用 拒否 決議(決定): “極端主義者 決議(決定)”). 通常 “過激派에 關한 決議(決定)文 發表(Radikalenerlaß)”라 불리어지고 있다.
  
   o 1975년 5월 22일자의 연방헌법재판소 판결문 - 극단주의자 관련 결의(판결)
  
  
  
   국가전복(顚覆)세력에 대한 주요 국가들의 대응
   미국은 징집을 반대하는 선동도 치안법 위반으로 처벌했었다.
   金泌材
  
  
  반(反)국가 세력의 활동을 규제하는 각국의 安保관련 입법례는 다음과 같다.
  
  ■ 미국의 경우 연방헌법의 간첩죄(792조, 799조), 정부전복죄(2381-2391조) 외에 전복활동 규제법(Subversive Activities Control Act), 공산주의자 규제법(Suppression of Communism Act), 국가안전법(Homeland Security Act) 등이 있다.
  
   구체적으로 미국 헌법 제3조는 “미(美) 합중국에 대한 반역은 미국에 대해 전쟁을 하거나(levying war), 적(敵)을 추종하거나 적(敵)에 도움과 위안을 주는 행위를 의미한다”고 규정하고 있다. 즉 미국을 상대로 전쟁을 하는 것 뿐 아니라 적을 추종하거나 적에 도움이나 위안을 주는 행위도 반역죄로 정의하고 있다.
  
  이런 헌법 조항에 따라 연방법 18편 2381조는 “미국에 충성하는 사람이 미국을 상대로 전쟁을 하거나 적을 추종하거나 적을 돕거나 적에 위안을 주는 경우는 사형 또는 5년 이상의 징역에 처한다”고 규정한다.
  
  미국은 과거 징집을 반대하는 선동도 치안법 위반으로 처벌을 받았으나, 1960년대 이후 표현의 자유를 존중하는 판결이 나와 단순한 표현 자체를 처벌하기는 어렵다고 해석하고 있다. 원자탄 기밀을 소련에 넘겨 준 로젠버그 부부의 경우 반역죄가 아닌 간첩죄로 사형선고를 받기도 했다.
  
  미국에서는 또 고위공직에 임명될 인물의 경우 백악관 인사책임자와 면담을 거쳐야 한다. 면담을 무사히 통과하면 60쪽이 넘는 개인정보진술서를 작성-제출해야 한다. 학창시절을 증언해줄 고교 친구들의 이름과 연락처, 그동안 살아온 모든 주소, 지난 15년간 다녀온 해외여행 행선지와 목적도 기술한다.
  
  공산당 활동 및 가입을 했는지의 여부, 좌익시민단체 및 백인우월주의단체(K. K. K 및 독일 Nazi 지지단체) 등의 문제서클에 가입하거나 마약에 손대지 않았음을 증언해 줄 주변 인물이 있어야 한다. 마당의 잔디를 정원관리 회사에 맡겨 깎는지의 여부까지 밝혀야 한다.
  
  그 후에는 기나긴 실사 과정을 견뎌야 한다. 이를 토대로 연방수사국(FBI)과 국세청(IRS), 공직자윤리국(Office of Government Ethics) 등이 2∼8주에 걸쳐 시골마을이나 이혼한 배우자까지 찾아다니며 샅샅이 조사를 한다.
  
  ■ 독일의 경우 독일연방공화국의 존립과 자유민주주의적 기본질서를 파괴하는 세력에 대해 형법, 헌법보호법, 사회단체규제법, 테러저지법 등 다양한 국가안보법제와 함께 연방헌법재판소의 결정에 따라 확립된 기본 원칙들을 마련해 놓고 있다.
  
  독일은 과거 빌리브란트 총리 재임 당시인 1972년 ‘급진주의자들에 대한 결의’(일명 : 급진주의자 훈령)를 헌법보호 조치로 채택, 위헌(違憲)세력이 공공부문에 침투하는 것을 봉쇄했다.
  
  ‘급진주의자 훈령’은 헌법상의 자유민주주의적 기본질서를 옹호 한다는 보증을 제시하는 사람만이 공직(公職)에 임용될 수 있고, 공무원은 직무 내외를 막론하고 자유민주주의적 기본질서를 위해 적극적으로 노력할 의무를 갖는다는 정신에 바탕을 두고 있다.
  
  이 훈령에 따라 독일민족당(NPD)과 같은 극우급진정당 및 공산계열의 정당과 사회단체 조직체들의 구성원들은 연방헌법재판소의 위헌 결정 없이도 공직부문 임용이 저지됐다.
  
  일례로 좌익 학생운동 조직이 상당한 세력을 확보하고 있었던 1972년 8월부터 1976년 2월까지 서독과 서베를린에서는 총 428명의 공직지원자가 자유민주주의적 기본질서에 대한 충성심에 의혹이 있다는 사유로 임용에서 배제됐다.
  
  독일은 1987년까지 약 350만 명의 취업희망자의 적격성을 심사해 약 2250명에 달하는 위헌성분 지원자들의 임용을 거부하는 기록을 남겼다.
  
  이미 취업한 사람도 반체제(反體制) 성격의 좌익단체나 그 위장단체에서 활동한 사실이 밝혀지면 대부분의 경우 해임 조치를 당했다. 이 같은 조치는 공공 부문의 단순노무직이나 계약제 사무직에게까지 적용됐다.
  
  ‘급진주의자 훈령’은 독일 통일 후 동독 공산주의 체제의 붕괴로 좌익급진주의의 위험이 사라지자 1991년 12월31일 바이에른 주(州)를 마지막으로 폐지됐다.
  
  1980년대 말 남한 인사들이 옛 동독 주재 북한대사관의 주선으로 비밀리에 북한을 방문했다는 슈타지의 문건이 입수됐다. 이를 발굴한 미국의 ‘우드로윌슨센터’의 번트 셰이퍼 선임연구원은 “북한이 남한에서 온 부자(父子)에 대해 ‘남반부에 있는 동지들’이라고 부른 것을 보면 남한에서 암약한 조선노동당원이나 고정간첩일 수 있다”고 밝혔다.
  
  문건 속 인사들의 이름과 생년월일, 여권번호는 지워진 상태다. 그들은 지금 어디에서 무엇을 하고 있을까. 대한민국 주도의 통일 이후 북한의 비밀문건이 백일하에 공개되는 날, 바로 우리 곁에서 북의 첩자들이 나라와 민족을 걱정하는 얼굴로 진지전(陣地戰)을 펴고 있었음이 밝혀질것이다. (2012년 5월23일 작성)
  
  정리/조갑제닷컴 김필재(金泌材)/spooner1@hanmail.net