자유주의 사상가 列傳/좀더 나은 정치적 의사결정을 위한 경제학의 주창자 - 제임스 뷰캐넌
(월간조선)



정부는 개인들의 자유를 지키는 도구가 되어야



● 軍 복무 후 GI연금으로 대학 진학. 시카고大 나이트 교수로부터 자유주의 세례받아
● 無名의 시골대학 교수로 있다가 1986년 「公共선택 이론」으로 노벨경제학상 수상
● 정치적 과정에 대한 비판보다는, 제도적 장치(규칙)의 마련을 강조
● 국가가 그 기능을 잘할 수 있도록 정부에 힘을 주는 동시에, 그 힘이 남용되지 않도록 어떻게 적절한 제약을 가할 것인가에 관심
● 課標, 稅率 등에 대해 헌법적 제약을 가하자고 주장

金 二 石 국제문제조사연구소 선임연구원〈yisok_kim@hotmail.com〉
1960년 경북 안동 출생. 서울大 경제학과 졸업. 美 뉴욕大 경제학 박사. 한국개발연구원 연구원. 국회의원 보좌관. 現 배재大·한국사이버大 겸임교수. 저서 「루드비히 폰 미제스」(譯書)



무엇이 좋은 정책인가


제임스 뷰캐넌(James Buchanan·1919~ )은 「公共선택(Public Choice) 이론」을 정립한 공로로 1986년 노벨경제학상을 수상했다. 공공선택 이론이란 정치적 의사결정 과정에 대한 경제학적 분석을 말한다.

종전의 경제학자들은 정치적 의사결정 과정에서 암묵적으로 善意의 정부를 가정했다. 말하자면 정치적 과정에 대한 「낭만적 환상」을 지니고 있었다. 공공선택 이론은 이런 낭만적 환상을 부수는 데 결정적인 역할을 했다. 이 사실을 설명해 주는 다음과 같은 우화가 있다.

<두 사람의 가수가 로마 황제 앞에서 누가 더 노래를 잘 부르는지 판정을 받기로 했다. 첫 번째 가수가 노래를 마치자 황제는 두 번째 가수의 노래를 듣기도 전에 두 번째 가수에게 상을 내렸다. 첫 번째 가수가 황제의 높은 음악적 감각에 미달했기 때문인데, 실은 두 번째 가수가 더 노래를 못 부르는 사람이었다.>

첫 번째 가수가 시장에서의 자발적 거래라면, 두 번째 가수는 정치적인 집단적 의사결정이다. 뷰캐넌은 경제학자들에게 이런 로마 황제의 愚를 범하지 말라고 경고한다. 현실 정치에 대해 좀더 냉철하게 살펴보라는 것이다. 마치 극대화해야 할 「객관적」인 사회후생함수(Social Welfare Function: 국민 경제생활의 소망 정도를 수치로 측정하는 방식─편집자 注)가 존재하는 듯이 생각하지 말아야 한다는 것이고, 또 집단적 의사결정에 참여하는 정치인들이나 관료들도 일반 개인들과 다르지 않게 公共의 목적인 사회후생함수의 극대화를 위해서가 아니라 비용과 혜택을 비교해서 자신의 이익을 극대화한다는 점을 인식하라는 것이다.

재정경제학자들은 무엇이 좋은 租稅정책인가, 혹은 어떤 것이 훌륭한 정부의 예산지출 정책인가에 대해 질문을 던지고 고민한다. 뷰캐넌은 어떤 것이 좋은 정책인지에 대해 고민할 때 반드시 어떤 정치적 의사결정 과정을 염두에 두고 있는지를 고려하라고 주장한다.

그는 정부가 재산권 보호를 통해 개인의 생명과 자유를 보호하는 힘을 충분히 가지게 하는 동시에, 리바이어던(구약성서 「욥기」에 나오는 거대한 괴물)이 될 수도 있는 정부가 완력을 함부로 휘두르지 못하게 어떻게 제약할 것인가에 대해 고민하고 연구했다. 뷰캐넌이 내린 결론은 합의를 통한 규칙의 선택, 그리고 헌법을 통한 정치적 의사결정 과정에 대해 일정한 제약을 부여하는 것이다.

집단적 의사결정 과정에서 시장의 자발적 거래와 같은 성격을 가지려면 만장일치에 의해 의사결정이 이루어져야 한다. 뷰캐넌의 정신적 스승인 동시에 「靈感(영감)의 샘」이었던 스웨덴 경제학자 빅셀은 이 만장일치를 정의로운 租稅의 원칙으로 보았다.

만장일치는 당장의 이익이 엇갈리기 때문에 이루기 힘들지만, 뷰캐넌은 빅셀로부터 한 걸음 더 나아가 정치적 의사결정이 내려지도록 하는 규칙에 대해서는 합의가 이루어질 가능성이 높다고 보았다.

한·칠레 자유무역협정(FTA)의 비준과 같은 경우 비준 자체에 대해서는 만장일치를 이루기 어렵지만 이런 유형의 결정을 내리는 규칙을 정하는 것은 합의에 이르게 될 가능성이 높다는 것이다. 장기에 걸쳐 적용될 규칙에 대한 합의는 미래에 자신이나 혹은 자신의 자녀들이 처하게 될 입장이 어떤 것인지 알 수 없으므로 자신의 당장의 입장을 모르는 상태인 「無知의 장막」 아래에서 의사결정이 자신의 이해관계를 떠나 이루어질 가능성이 높아지기 때문이다.


無名의 시골 대학교수가 노벨경제학상을 받다

제임스 뷰캐넌의 생애는 입지전적인 면모를 가지고 있다. 1919년 미국 중부 테네시州의 가난한 농촌에서 3남매의 장남으로 태어난 그는, 어렸을 때부터 부모의 농사일을 도왔으며 밴더빌트대학 법과 진학의 꿈을 접고 집에서 가까운 테네시州立교육大를 苦學으로 졸업했다. 어릴 적엔 마을 교량건설 공사장에 나가 하루 1달러의 일당을 벌기도 했다. 뷰캐넌은 자신의 연구가 「밭 갈기보다 나은」 것이라고 회고했는데, 만년에 그는 텃밭을 가꾸는 일이 취미였다.

교육대학 졸업 후 테네시대학 대학원 경제학과에 진학하면서 경제학을 접하게 되었다. 그러나 뷰캐넌이 경제학의 진수를 맛본 것은 시카고대학 대학원에서 저명한 프랭크 나이트 교수를 만난 후였다. 그는 4년간의 해군장교 복무 후 GI연금(軍 복무 뒤에 받는 연금의 일종)을 얻어 시카고대학 대학원에 입학했는데, 나이트 교수는 기업가를 「어깨 위에 불확실성을 짊어지고 가는 주체」라고 설명했다. 나이트 교수는 자본주의 윤리 분야에서도 탁월한 업적을 남겼으며 밀턴 프리드먼, 스티글러 등 자유주의 경제학자들을 길러 냈다.

자유주의적 사회주의자였던 뷰캐넌은 8주 동안 나이트 교수의 수업을 들으면서 사회주의를 버리고 자유주의자의 길을 선택했다. 그는 시장이 보이지 않는 손을 통해 자생적 질서를 창출한다는 사실을 이해하게 됐다. 그러나 함께 수업을 듣던 비슷한 사회주의적 성향의 수강생들 가운데 일부가 변하지 않는 것을 의아하게 여겼다고 한다.

그 의문은 후일 이들이 비록 시장의 보이지 않는 손에 대한 이해를 했더라도 정치적 과정에 대한 환상을 여전히 가지고 있었기 때문이란 사실을 깨달으면서 풀렸다. 말하자면 그는 사회주의를 버리지 못했던 수강생들이 지닌 사회적 의사결정, 公共선택, 혹은 정치적 의사결정에 대한 낭만적 환상을 부순 것이다.

뷰캐넌은 1948년 경제학 박사학위를 취득한 후 잠시 플로리다대학에 머물다가 버지니아대학에 12년간 재직했는데, 이 대학 연구실에서 「公共선택 이론의 혁명적 패러다임」이 형성되기 시작했다.

이렇게 시작된 公共선택 이론은 1970년대 그가 버지니아공과대학과 1980년대 조지메이슨대학에 재직하면서 본격적 연구 패러다임으로 자리 잡았다. 그는 버지니아공과대학 내에 공공선택연구소를 설립했고, 조지메이슨대학에서도 같은 연구를 계속했다. 그 결실이 1986년 노벨경제학상 수상이었다.

미국의 수도 워싱턴 벨트웨이의 교외에 있는 30년 된 시골 대학 조지메이슨대학. 351년 역사를 자랑하는 하버드대학과는 비교조차 할 수 없는 이 신생 시골 학교의 교수 제임스 뷰캐넌이 노벨경제학상을 받은 것이다. 노벨상 수상 직후 정신이 없을 정도로 강연, 세미나, 인터뷰 요청이 쏟아져 들어왔고, 公共선택 이론이 확고하게 자리 잡는 계기가 됐다. 아울러 「명문대 리무진級 교수」들에게 심한 당혹감과 스트레스를 안겨 주었다.

뷰캐넌은 스스로 『이름 없는 지방 敎大를 졸업하고 시골 학교에 재직하면서, 그리고 계량분석을 나만큼 하지 않으면서 노벨경제학상을 받은 이가 몇 명이나 있는가?』 하고 물었다고 한다. 수업 중에도 그는 『현재 경제학에서 애덤 스미스가 몰랐던 것을 더 아는 것이 있는가?』, 『경제학에서 가정하는 개인들이란 어떤 사람들인가?』와 같은 질문을 던져 학생들을 당혹하게 만들곤 했다.

그는 기술적인 기법의 문제보다는 본질적인 문제에 집중하도록 학생들을 지도했다. 본질적 의문을 추구한 덕분에 『뷰캐넌이 노벨경제학상을 받는다면 누구나 그 상을 받을 수 있다』는 야유에 가까운 혹평에 시달리기도 했지만, 덕분에 집요하게 한 문제에 파고들 수 있었다.

그는 현재 경제학자들이 본질적 질문들을 외면하고 기법적인 데 치중하는 태도와는 크게 대비된다는 점에서 미제스, 하이에크, 나이트 등 소위 「옛날식 위대한 경제학자」의 풍모를 그대로 간직하고 있는 위대한 경제학자이다.


세금은 경기와 무관하게 늘어난다

케인스주의는 財政의 역할을 강조한다. 租稅가 경기조절을 하는 자동안정장치 역할을 한다는 것이다. 즉, 불경기에는 세금이 적게 걷히기 때문에 민간 활동이 활발해지고, 호경기에는 세금이 많이 걷혀 경기를 진정시키는 역할을 한다는 것이다. 아울러 불경기에는 적자를 감수하는 재정지출을 통해 총수요를 자극하는 역할을 해야 한다고 본다.

그러나 뷰캐넌은 이런 주장에 반대한다. 현실적으로는 경기와 무관하게 세금은 늘어났다. 세금을 많이 걷고 정부의 규모와 역할이 커질수록 정부 관계자들도 이익을 얻을 수 있기 때문이다. 인플레이션이 일반화된 상황에서, 그리고 소득이 높을수록 더 많은 세금을 내는 조세 구조에서는 해마다 세금 부담이 늘어난다. 이런 사례들은 바로 租稅가 경기조절을 하는 자동안정장치 역할을 한다는 주장이 현실과 다르다는 것을 보여 준다.

뷰캐넌은 1969년 「비용과 선택」을 저술했다. 경제학적 의미에서 비용은 화폐적인 지출이 아니라 「기회비용」이다. 즉 「내가 어떤 일을 하게 될 때 드는 돈」이 진정한 비용이 아니라 「이를 하게 됨으로써 잃어버리게 된 기회가 가져다 줄 혜택」이 경제학적 비용이다. 기회비용은 엄밀하게는 각 개인이 어떤 선택에 따라 가보지 않은 길에 대해 느끼는 주관적인 가치라는 것이다.

뷰캐넌은 국가가 그 기능을 잘할 수 있도록 정부에 힘을 주는 동시에, 그 힘이 남용되지 않도록 어떻게 적절한 제약을 가할 것인가에 관심을 기울였다. 이런 그의 철학이 담긴 책이 「자유의 한계」다. 그 책의 副題(부제) 「무정부주의와 리바이어던」은 「정부는 개인들의 자유를 침해하는 리바이어던이 아니라 자유를 지키는 도구가 되어야 하며, 이를 가능케 하는 규칙이 무엇인지」에 대해 평생 동안 탐구했던 뷰캐넌의 생각을 잘 보여 준다.

그에게는, 쥐(자유와 질서의 교란자)들의 침해로부터 보호받기 위해 고양이(정부)를 고용했다면 그 고양이 목에 어떻게 방울을 달아서 그 고양이가 자유를 침해하는 쥐들을 막을 것인가가 중요했던 것이다.

뷰캐넌은 1962년 고돈 털럭과 함께 「합의의 계산」을 저술했다. 이 책은 정치적 의사결정 과정을 참여자들의 교환과정으로 바라보는 빅셀의 관점을 발전시켜 기존 미시경제학이나 후생경제학에서 「사회후생함수」라는 개념을 도입하여 분석하는 것이 얼마나 정치과정을 이상화한 것인지를 밝히고 있다.


현상에 대한 비판보다 규칙의 정비를 중시

뷰캐넌의 公共선택 이론은 선택을 「주어진 규칙 아래에서의 선택」과 「규칙 자체의 선택」으로 구분한다. 기존의 경제학에서는 규칙 자체는 주어진 것으로 보고, 바람직한 정책이 무엇인가를 연구했다. 그러나 뷰캐넌은 「어떤 규칙을 선택할 것인가」의 문제를 고민했다. 어떤 규칙 아래에 있느냐에 따라 참여자들의 행위가 달라지고, 그 결과 또한 달라질 수 있기 때문이다. 규칙을 잘못 선택하면 결과도 잘못된다. 정책결정 과정이 전개되는 구조 자체에 초점을 맞춘 것이다.

근래 논란이 됐던 한·칠레 자유무역협정 문제에 뷰캐넌의 公共선택 이론을 적용시켜 보자. 농민단체와 농촌 출신 국회의원들의 격렬한 반대로 한·칠레 자유무역협정에 대한 국회 비준이 계속 무산되자 정부와 정치인들에 대한 비판이 일었다.

公共선택 이론에서는 이런 논란은 당연히 일어날 수 있는 일로 본다. 公共선택 이론은 이런 논란이 일지 않도록 都農(도농) 통합지역구 제도의 도입, 지역적 이해관계에 비교적 초연할 수 있는 上院의 설치, 시장개방에 따른 손실과 이익을 농업·공업·무역 분야에서 분담하는 방안 마련 등과 같은 규칙들을 연구한다. 농민단체나 농촌 출신 정치인들의 행태에 대한 비난보다는 그런 일이 재발되는 것을 막을 수 있는 제도의 정비가 더 중요하다는 것이다.

이렇듯 정치적 선택이 이루어지는 公共材 공급 문제는 물론 정치적 관행의 개선과 관련해서도 뷰캐넌의 公共선택 이론은 중요한 안내자 역할을 한다. 뷰캐넌으로부터 시작된 公共선택 이론의 패러다임이 확산되면서 경제학자들은 헌법의 운영이나, 정치과정에서 어떤 규칙을 정하는 것이 바람직한지에 대해 폭넓은 연구를 하고 있다.

뷰캐넌이 정부의 기능을 보장하되, 그 역할이 과도하게 커지는 것을 막는 방안을 평생 탐구했음은 앞에서도 이야기한 바 있다. 그는 이 문제도 公共선택 이론으로 풀어 나가고 있다.

정부가 그 기능을 충실하게 발휘하려면 재원이 필요하다. 아울러 정부는 자신의 영향력 확대를 위해 稅收를 최대한 늘리려는 속성을 지닌다. 따라서 헌법적으로 행사되는 재량을 동원해 정부의 이런 욕구를 봉쇄할 필요가 있다.

정부의 기능 가운데 국민의 생명과 재산을 보호하는 기능은 대개 헌법에 「天賦的(천부적) 人權」으로 규정되어 있다. 하지만 정부 예산의 배분과 공공재의 생산에 관해서는 헌법에 규정되어 있는 것이 아니라, 「정치적 과정」을 통해 결정된다. 이 「정치적 과정」은 개별 국민의 선호가 반영되지 못하거나 왜곡될 개연성을 지닌다. 목소리가 큰 집단, 혹은 권력을 지닌 집단의 목소리가 먹혀 들어가고, 정치적 과정이 자칫 국민이 내는 세금으로 특정인이나 특정집단의 이익을 추구하는 場으로 타락할 가능성은 언제나 상존한다.

뷰캐넌은 이런 정치적 과정에 대한 비판보다는, 이런 현상을 막을 수 있는 제도적 장치(규칙)의 마련을 강조한다. 그는 브레넌과 함께 쓴 「과세권」에서 課標(과표), 稅率(세율) 등에 대해 헌법적 제약을 가하자고 주장했다. 물론 헌법은 조세의 창설과 세율 등에 대해 입법부의 동의가 반드시 필요하다는 「조세법률주의」를 규정하고 있다.


인간은 자신의 이익을 위해 행동한다

하지만 국회의원들은 자신의 지역구에 예산을 끌어가기 위해 경쟁하고, 그 과정에서 조세의 증대나 각종 기금의 설치에 동의할 수 있기 때문에 조세법률주의만으로는 한계가 있다. 뷰캐넌은 정부의 재정과 역할이 무한히 확장되어 국민의 자유를 제약하는 리바이어던으로 변하는 것을 막기 위해 과표, 세율 등에 대해 헌법적 제약을 주장한 것이다.

뷰캐넌의 公共선택 이론은 사회주의 계획경제에 대한 비판으로도 援用(원용)될 수 있다. 하이에크를 비롯한 많은 자유주의자들은 사회주의 체제下에서 계획 당국이 수많은 자원의 생산과 분배에 대한 합리적 결정을 내리거나, 이를 위한 가격을 산출하는 것이 불가능하다는 점을 지적했다.

뷰캐넌은 사회주의 계획 당국에는 公共복지에 대한 개념이나 사회적 후생함수가 존재하지 않고, 이를 극대화하려는 동기도 없다는 점과, 사회주의 체제 아래서는 정부가 리바이어던으로 타락하지 않도록 잘 묶어 둘 규칙을 마련할 길이 없다는 점을 지적했다.

어떻게 보면 뷰캐넌은 너무나 상식적인 이야기를 경제학적 논리로 풀어 갔다고 볼 수 있다. 우리는 다 알고 있지 않는가? 정치인이든 관료든 자신의 이익을 위해 행동한다는 것을. 자신의 이념을 실천하거나, 명예나 권위를 물질적 이익보다 존중하는 경우에도 마찬가지다.

우리는 한편으로는 정치나 정부에 대해 너무나 많은 것을 기대하면서도, 다른 한편으로는 정치나 정부를 냉소적으로 바라보고 멸시하면서 이상한 자기만족에 빠진다.

뷰캐넌은 조금 다르게 보라고 말한다. 그는 개인들의 선호가 잘 반영될 수 있는 공공정책의 과정이 일어날 수 있도록, 어떻게 하면 정치과정을 규칙을 통해 적절한 방식으로 묶어 두면서도 그 책무를 다하게 할 것인지, 이를 위해서는 그 제약을 어떻게 만들 것인지 고민해야 한다는 것이다. 뷰캐넌의 公共선택 이론은 그래서 오늘의 한국에서도 의미를 가진다. ●