헌법포럼 발표요지/김충남 (East-West Center, 전 청와대 비서관)

1. 서 론
'잃어버린 10년’이라 할 만큼 민주화 이래 국정운영의 시행착오와 리더십 위기를 경험하고 있음. 과거의 리더십 전략을 부정하면서 새로운 리더십을 성공시키지 못하고 있음.
 국가목표는 상실되고 국론은 분열되어 있으며 국민은 자신감을 상실하고 있으며 경제도 성장동력을 잃어가고 있음. 나라가 올바른 방향으로 나가고 있다고 느끼는 국민이 적은 편임.
 정치불신과 정부불신이 심각한 수준에 달하여 대통령이 조기 레임덕에 빠지는 경향 리더십 인플레, 권위 인플레, 정책 인플레, 구호 인플레 현상
 리더십 위기의 문제는 정파 간의 이해관계 문제가 아니라 21세기 국내외 도전에 대응할 수 있느냐 아니냐의 국가적 문제임. 이것은 또한 대통령 개인의 리더십 문제만이 아니라 국민 정치역량의 문제임.

2. 역대 민주정부의 일반적 문제점
 진단이 잘못되면 처방도 잘못될 수밖에 없음: 국정운영을 민주화투쟁의 연장선으로 보는 경향; 과거에서 배우려는 자세가 아니라 과거를 부정하고 청산하며 새로운 질서를 구축하려 하나 그것은 구호로 끝날 수밖에 없음,
 정부의 시간적, 능력상의 제한을 인식 못함: 5년 임기 안에 할 수 있는 일이 한계가 있고 또한 시행착오를 할 여유도 없음. 중소기업에서 공장 하나 세우는데도 5년 소요.
 이상주의(Idealism)와 도덕주의(Moralism)에 빠지는 경향: 문제해결을 위한 실용적 접근이 아니라 거창한 구호를 계속 내세우지만 것이 정책프로그램으로 변화되고 실천되기는 어려움. 국민은 지나친 기대를 하지만 멀지 않아 실망하게 됨. 집권세력이 도덕적 무기로 무장하여 반대세력을 비도덕적인 세력으로 몰아붙임. 국민이 원하는 문제보다는 정치적 이익을 앞세우는 경향.
 인재등용과 국정운영에서 아마추어리즘(amateurism): 경험과 능력보다는 개인적 친분, 정치적 이해관계, 이념성향을 중시 (코드인사); 정치적 고려를 우선하며 코드중심의 국정운영은 행정조직의 무력화, 국정의 비체계적, 임기응변적 운영빈번한 시행착오, 정책의 일관성 결여
 감상적 민족주의(emotional nationalism)가 대외정책(반미, 반일 등), 남북정책, 국내정책을 좌우 한미갈등, 한일갈등, 남남갈등 초래

 정치조직은 실패할 가능성이 가장 큰 조직 광범위한 업무범위, 조직의 복잡성, 구성원의 비전문성 또는 이질적 요소, 끊임없는 내외적 도전과 불확실성 등을 고려할 때, 전략적, 체계적 국정운영이 아니면 실패할 가능성 큼.
 실패를 면하고 시행착오를 줄이려면, 달성 가능한 목표설정, 실용적 접근, 경험과 능력 중심의 인사배치, 고도의 팀워크 유지 등 체계적 국정운영 필수적
 고도로 복잡하고 국내외 도전이 많은 현대사회에서 국정운영을 아무에게나 맡길 수 있는 것이 아님. 경험과 전문성을 가진 보좌진의 체계적 뒷받침을 받아야 함

※Ike: 잘못 운영하는 정부는 'organized chaos'라 했음; 그는 군대식 조직관리 시스템을 백악관에 도입

3. 아르헨티나 포퓰리즘의 교훈

 한국이 제2의 아르헨티나가 되지 않을까 하는 우려: 튼튼한 산업기반, 높은 교육수준, 근면한 국민성 등으로 한국은 성공사례이지만 아르헨티나는 실패사례; 그러나 흥망성쇠는 역사의 법칙이며 도전에 효과적으로 대응하지 못하면 국가도 쇠망하기 마련,
 Failed States Index

 선진국 대열에서 후진국으로 전락: 대중영합주의, 분배우선주의, 노동자 우선주의, 정치우선주의, 배타적 민족주의로 자본주의를 고사시켰음; 반세기 이상 서민을 위하는 정치를 했지만 국민 과반수가 빈곤층, IMF 구제금융 10여 차례, 높은 인플레, 막대한 재정적자와 대외부채로 반세기 동안 깊은 늪에서 빠져나오지 못하고 있음(Static Dynamism)
 페론이즘의 특징
(1) 페론은 비전도 능력도 없었음; 분배와 복지 등 달콤한 약속으로
국민 기만, 권력 장악과 유지 위해 노동세력 조직화
(2)사회정의: 빈부차를 없애는 사회혁명 추구; 분배우선, 노동자 우선,
기업과 부유층 적대세력으로 공격⇒세계 최고수준의 복지정책,
완전고용 목표, 가격통제와 과도한 세금으로 기업인 사보타지,
국영기업의 방만한 경영⇒막대한 재정적자, 살인적 인플레, 과중한
외채
(3) 배타적 민족주의: 반미, 반영, 반제국주의, 반외국자본; 경제주권을
부르짖으며 외국기업의 국유화; 외국인 투자와 교역 감소;
세계경제와 고립
(4)공산주의도 자본주의도 아닌 “제3의 길” 모색; 국가이익에
조화시키기 위해 ‘조직된 사회’ 추구; 모든 조직을 친정부조직으로
만들거나 반대세력을 무력화
(5) 무책임한 선동정치 계층간 갈등조성, 분열과 대립의 정치; 실정의 책임을 야당, 자본가, 기득권층, 언론, 외국에 전가⇒사임을 위협하여 지지계층 결속

※종속이론, 해방신학, 민족해방전선 등 좌파사상 풍미⇒70년대 후반부터 한국에 도입

※노동자들이 조직되고 달콤한 약속에 길들어 그 후 수십 년간 집권하려면 분배위주 공약을 할 수밖에 없고 경제를 살리기 위해 개혁을 하려면 노동세력의 반발로 실패로 끝남.

4. 한국 역대 대통령에 대한 올바른 평가 필요
 역사교육의 실종, 현대사에 대한 몰이해, 왜곡된 이해; 수정주의 역사관 팽배(남한은 친일 보수반동 세력, 북한은 진보적이며 개혁적인 세력), 지난 반세기의 역사를 잘못된 것으로 인식
 지식의 종속화 현상 서구 자유민주주의 기준을 개도국에 맹목적으로 적용; 개도국 지도자는 모두 잘못된 지도자로 인식하는 경향; 민주주의냐 독재냐 이분법적 분류; ‘demand side of governance'보다 'supply side of governance'가 문제
 공산주의의 역선전
 도쿄 주재 특파원들이 일본인들의 편향된 시각을 통해 한국에 대한 보도
 리더십 환경과 국가적 당면과제가 다르면 리더십 전략과 스타일도 달라야. 부시 대통령이 아프가니스탄이나 이라크에 가서 미국식 리더십을 발휘해서는 3개월도 못 버틴다.
 서구 선진국은 국가건설이 완성(경제적 토대, 사회안정, 정치제도 정착 등)되어 있어 통상적 리더십으로 가능
 개발도상국의 특징: 정치, 경제, 사회 기본인프라(제도의 미구축 또는 미정착), 국내외 도전과 장애요소 허다, 훈련된 인력부족, 자원부족
 국가건설을 위한 리더십, 한정된 자원을 효율적으로 사용 단기간에 국가발전을 이룩해야 할 필요성 때문에 국정우선 순위 설정, 우수한 인재 등용, 실용적 체계적 접근 등 능률적 조직관리능력 중요, 실질적 문제해결 중점, 목표 지향적, 체계적 리더십이 되어야 성공할 수 있음.
 국가건설의 3대 과제 : security, economy, and politics
 국가건설은 a long-tern, gradual process이므로 장기적으로 일관성 있는 정책추진 중요
 국정우선순위 중요 : 안보, 경제, 민주주의 순서
 대다수 신생국 사회안정과 경제발전에 실패함으로서 국가실패 초래.
 한국은 그 같은 순서로 문제 해결, 리더십 평가는 당시 가장 시급하고 중요한 과제를 해결하는데 성공했음.

5. 국가건설 단계의 지도자 유형


소극적 지도자-장면
행정형 지도자-노태우
좌절형 지도자-이승만, 김영삼, 노무현
능률적 지도자-박정희, 전두환

8. 한국은 국가발전의 성공사례
● 1945년 이후 독립한 국가 중 한국만큼 성공한 나라 없음. 자랑스러운 역사로 보는 것이 타당(세계가 그렇게 평가)
● 압축된 국가건설 : 가자 어려운 조건하에서 자원, 경험,
역량(resources, institutional capability)이 결여된 가운데
단기간에 성공
● 무리한 수단 동원, 상당한 희생 수반, 모순과 갈등, 시행착오 불가피
● 한국학계는 대한민국의 역사발전에 대해 상반된 견해로 양분되어
있고, 북한의 역사를 긍정적으로 보는 견해도 적지 않음.

6. 박정희와 노무현의 리더십 비교

박정희
비전-현대 산업국가 건설
국정우선 순위-경제 제일주의
인재등용-경험과 능력, 장기 재임
조직관리-체계적 계획적, 팀워크 중시
외교역량-국가목표 달성에 기여


노무현
비전-사회혁명(?)
국정우선 순위-불분명(정치우선?)
인재등용-아마추어 인사(코드인사)
조직관리-비공식 조직, 자문조직(행정조직 무시), 팀워크 취약, 실천역량 부족
외교역량-정치적 이해 위해외교 악용(반미, 반일)

7. 한국 대통령 리더십의 과제
 현대사에 대한 올바른 인식 정립, 자유민주주의와 자본주의 이념에 대한 확고한 입장 정리
 역사의 청산이 아니라 역사와의 화해와 존중이 필요: 역사는 바로 잡거나 청산의 대상이 아님; 국가건설은 장기적인 과제이며 국가 장기목표를 정권에 관계없이 지속적으로 추진해야 함; 혼란에 빠진 교육과 언론의 논조에 대한 가이드라인 필요
 역대 대통령 긍정적 평가와 기념사업 제도화 절실: 단기간의 임기를 가진 대통령이 전임 대통령을 계속 부정적으로 평가하면 국민은 현직 대통령은 물론 정부와 정치권 전체를 불신 (대통령제 국가들의 일반적인 정치불안정 원인)
 5년 단임제의 문제: 정치 불안정을 제도화
 대통령 권한과 직무범위의 불분명, 무소불위의 권력행사를 견제할 수 있는 장치 필요: 예를 들면 인사권 남용으로 행정부 무력화; 장관 평균임기는 세계에서 가장 짧음. 자문 위원회 남용, 대통령 비서실 조직의 무분별한 변경 등을 법으로 규제할 필요.
 청와대 참모진 전문성 확보 절실 현대국가의 경영을 아무나 할 수 있는 것이 아님. 애국심, 전문성, 책임감이 겸비되어 대통령을 효과적으로 보좌할 수 있고 관료사회와 국민의 신뢰를 받을 수 있어야 함.
 G7 진입을 위한 국가체제 정비와 전략 마련 시급: 세계화의 급진전, 중국의 급부상, 북한 위기의 계속, 한국의 국가경쟁력 하락 등 국내외 도전 심각, 그러나 국민은 분열되어 있고 정치권은 대립으로 날을 보내고 있어 국민소득 3만 달러 달성의 꿈은 요원함, 한국이 재도약에 성공하지 못하는 한 통일도 주도적으로 이룩하기 어려울