투표지 부족 사태로 선관위의 개혁의 목소리가 높은 가운데, 정치권에서 사전투표제를 폐지하는 방안이 거론되고 있다. 그런데 사전투표제 폐지를 주장하는 측의 논거를 살펴보면 설득력이 없다.

국민들의 참정권을 침해 받은 투표지 부족 사태가 발생해 이에 대한 해결책을 강구하고 있는데 왜 엉뚱하게 사전투표제 폐지가 대안(대책)으로 나오는지 모르겠다.

사전투표제를 폐지하면 국민들이 투표권 행사에 불편을 느끼고 투표를 포기하는 일이 늘어나 실질적으로 국민들의 참정권이 제한(침해) 받는다. 투표지 부족 사태로 참정권 침해를 받았다면서 그 대책으로 국민들의 참정권을 더 침해하는 방안을 내놓는 게 말이 되는가?

투표지 부족 사태는 당일투표에서 일어났는데 왜 사전투표제를 폐지하자는 것인지 모르겠다. 사전투표는 현장에서 바로 투표지를 인쇄, 출력해 주기 때문에 투표지 부족 사태가 벌어질 일이 없다.

사전투표제를 폐지하고 부재자투표를 부활하면, 절차와 과정이 복잡해져 유권자들도 번거롭고 불편할 뿐아니라 부재자투표를 관리하고 운영하는 선관위의 업무도 복잡해지고 업무량이 늘어난다. 선관위의 실수와 오류를 줄이고 선관위를 개혁하겠다면서 선관위 업무를 복잡하게 만들어 실수와 오류를 늘어나게 만드는 것이 개선이고 개혁인가?

각설하고, 사전투표제 폐지의 논거가 타당한지 살펴보자.

1. 사전투표제는 선거운동기간을 사실상 축소하여 정치신인들에게 불리하게 작용한다?

사전투표는 당일투표(본투표)일보다 4~5일 전에 실시함으로 후보자들이 사전투표를 하는 유권자들에게는 선거운동을 할 수 있는 기간이 짧아지는 것은 사실이다. 하지만, 이에 대한 해결책은 간단하다. 사전투표로 인해 유권자들에게 선거운동할 수 있는 기간이 부족하다고 판단하면 선거운동기간을 늘리면 된다. 

현 공직선거법에서는 선거운동기간을 후보 등록일부터 본투표일 직전일 24시까지로 규정하고 있다. 후보등록일을 지금보다 4~5일 당기면 바로 해결된다.

대통령선거는 후보등록일이 빨라 선거운동기간이 23일이고, 국회의원선거와 지방선거는 13일이다. 얼마든지 후보등록일을 앞당겨 후보들이 선거운동을 충분히 할 수 있는 기간을 보장할 수 있다.

사전투표제가 정치신인에게 불리하다는 주장도 설득력이 없다. 사전투표제는 정치신인이든 기존 정치인이든 보장하는 선거운동 기간은 똑같다. 다만, 기성 정치인은 이미 알려져 있지만, 정치신인은 똑같은 선거운동기간이 주어졌다 하더라도 자신을 알릴 수 있는 시간이 부족하다. 이런 측면에서 선거운동 기간을 늘릴 필요가 있다면 앞서 이야기한대로 후보 등록일을 당겨서 선거운동 기간을 늘리면 된다. 

현직 의원은 의정활동, 언론 노출, 지역 행사 참석 등을 통해 지속적으로 자신의 인지도를 높일 수 있는 반면, 정치신인은 법이 허용하는 선거운동 기간 이전에는 할 수 있는 활동이 상대적으로 제한적이다. 현역 국회의원들이 진정 정치신인들의 진입제한을 우려한다면 정치신인의 기회를 넓히면서도 선거의 공정성을 유지할 수 있게 다음과 같이 공직선거법을 개정하면 된다.

▲ 예비후보자의 정책 홍보와 온라인 선거운동 범위를 확대한다.

▲ 공식 선거운동기간을 합리적으로 연장하거나, 예비후보 단계에서 허용되는 활동을 늘린다.

▲ 공영 토론회와 공영 홍보를 확대한다.

▲ 소액 정치후원과 정치신인 지원제도를 강화한다.

▲ 현직자의 공적 홍보와 선거운동의 경계를 명확히 하여 '현직 프리미엄'을 완화한다.

현직 국회의원들은 사전투표가 정치신인들에게 불리한 것처럼 주장하며 짐짓 정치신인들을 위하는 것처럼 말하지 말고, 정치신인들을 위한 법 개정에 나서길 바란다.

2. 사전투표는 ‘보통선거‘ 원칙에 위배된다?

일각에서는 다음의 이유로 사전투표가 헌법의 ‘보통선거 원칙을 위배한다고 주장한다.

▲ 선거일 이전에 투표하면 후보자의 사퇴, 사망, 중대한 사건 등이 발생해도 이미 투표를 변경할 수 없으므로 모든 유권자가 동일한 정보를 가지고 투표하지 못한다.

▲ 사전투표와 본투표의 선거운동 환경, 정보량이 다르다.

▲ 선거일 이전과 이후의 정보 차이가 유권자의 선택에 영향을 준다.

▲ 투표일에는 선거운동을 할 수 없는데 사전투표일에는 선거운동을 한다.

사전투표가 위에 열거한 내용의 문제를 갖고 있는 것은 사실이지만, 이것이 ‘보통선거’의 원칙을 위배하는 것은 아니다.

대한민국 헌법 제41조와 제67조는 보통·평등·직접·비밀선거의 원칙을 규정하고 있다. 여기서 말하는 보통선거(Universal Suffrage)란 일정한 연령 등 법률이 정한 최소한의 요건을 갖춘 국민이라면 재산, 성별, 직업, 학력, 종교 등으로 차별받지 않고 선거권을 행사할 수 있어야 한다는 원칙이다.

즉, 보통선거는 '누가 투표할 수 있는가'에 관한 원칙이지 '언제 투표해야 하는가'에 관한 원칙이 아니다. 오히려 사전투표가 ‘보통선거‘ 원칙에 충실하다. 사전투표는 직장인, 학생, 출장자, 여행객, 병원 이용자 등이 선거일에 투표하기 어려운 경우에도 투표할 수 있도록 한 제도이다.

따라서 투표 기회를 넓혀 선거권 행사를 쉽게 하여 결과적으로 보통선거 원칙을 강화한다.

사전투표를 '정보 접근의 시점 차이' 관점에서 논의해 볼 수는 있지만, 이를 이유로 보통선거 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.

왜냐하면 보통선거는 선거권자의 범위, 차별 없는 선거권 보장에 관한 원칙이기 때문이다. 또한 사전투표에서 발생하는 비슷한 상황은 선거일 당일에도 발생할 수 있다. 오전에 투표한 사람과 오후에 투표한 사람 사이에도 새로운 정보가 공개될 가능성이 있기 때문이다.

사전투표나 우편투표를 운영하는 선진 국가에서도 일반적으로 이를 보통선거 원칙 위반으로 보지는 않는다. 미국은 조기 현장투표와 우편투표가 널리 활용되고 있고, 독일과 영국도 우편투표가 매우 보편적이며. 일본도 기일전 투표 제도(우리나라 사전투표제와 유사하나 선거일 2주전부터 선거일 직전일까지 투표 가능)를 운영한다.

이들 국가에서도 일반적인 법리로 사전투표 자체가 보통선거 원칙을 침해한다고 받아들여지지는 않는다.

이들의 주장이 설득력이 없는 이유는 또 있다. 이들은 사전투표제를 폐지하는 대신 부재자투표 부활과 본투표일을 이틀 시행하자고 주장한다.

부재자투표 역시 본투표일보다 4~5일 전에 실시하는 사전투표이고, 본투표일을 이틀 시행한다면 첫날 본투표 역시 사전투표에 해당해 사전투표가 ‘보통선거’에 위배된다는 근거로 내세운 것들이 자신들이 대안으로 내놓은 부재자투표나 본투표일 이틀 시행 시에 모두 나타난다.

이들의 주장이 그나마 설득력이 있으려면, 사전투표, 거소투표, 재외국민투표, 선상투표를 모두 폐지하고 부재자투표도 부활하지 않고 오로지 본투표일 하루만 실시하자고 해야 한다.

사전투표가 ‘보통선거’의 원칙에 위배되는 것이라면 과거에 실시했던 부재자투표 역시 마찬가지이고, 거소투표, 선상투표, 재외국민투표, 본투표 이틀 실시 역시 마찬가지이다. 사전투표가 헌법의 ‘보통선거’ 원칙을 위배한다고 주장하는 분들이 부재자투표 부활과 본투표일 이틀 실시를 대안으로 제시하는 것은 자가당착이다. 

3. 사전투표율이 높아져 본투표율에 육박하는 것은 주객(본말)이 전도되는 것으로 사전투표제 목적과 취지를 훼손하는 것이다?

혹자는 “사전투표는 원래 선거일에 투표하기 어려운 사람을 위한 예외적 제도였는데 별다른 사유 없이 누구나 이용하게 되면서 이용률이 급증했다. 이제는 사전투표가 전체 투표의 40% 안팎을 차지한다. 따라서 “예외적 제도”가 사실상 “주된 투표 방식”이 되어 취지가 변질되었다.“고 주장한다. 사전투표는 원래 선거일에 투표하기 어려운 사람을 위한 보완 장치인데, 이제는 다수 유권자가 사전투표를 이용하므로 본투표가 오히려 부차적인 제도가 되었다고 주장하며 사전투표제 폐지나 보완을 요구한다.

이 주장은 제도의 명칭과 역사적 출발점을 기준으로 보면 일정 부분 이해할 수 있는 측면이 없는 것은 아니다. 하지만, 이들의 주장은 사전투표율이 높아지는 표면적인 현상을 보고 본투표가 무색해지는 것이 아닌가 하는 감정적(?) 이해에 불과하고, 사전투표의 본래의 목적과 취지를 이해하면 생각이 달라질 것이다. 

사전투표제도의 목적은 “소수만 이용하라”가 아니다. 사전투표제가 도입될 때부터 목표는 투표 참여 확대였다. 많은 사람이 이용한다는 것은 오히려 제도가 편의성을 제공하고 있다는 의미로 해석될 수 있다.

그리고 본투표와 사전투표의 법적 효력은 동일하다. 헌법상 선거권 행사로서 두 투표는 동일한 효력을 갖는다. 따라서 본투표가 “원칙”이고 사전투표가 “열등한 예외”라는 법적 지위 차이는 없다. 또 법은 사전투표 이용 비율에 상한을 두지 않는다. 따라서 이용률이 높다고 해서 곧바로 제도의 취지를 위반한 것이라고 볼 수 없다.

여러 선진국에서는 우리나라보다 사전투표 비율이 높은데도 우리나라처럼 사전투표율이 높은 것에 대한 우려를 하지 않는다. 미국의 경우 우편투표제도 등의 사전투표제 실시하는 과정과 절차의 공정성과 투명성에 대한 우려가 있을 뿐이다. 

미국은 주마다 차이가 있지만 2024년 대통령선거에서 약 70% 안팎의 유권자가 선거일 전에 투표를 완료했다. 우편투표 약 35~40%, 조기 현장투표 약 30~35%였고 본투표는 약 30%로 사전투표 비율이 본투표보다 2배 이상 높다.

독일은 조기 현장투표는 거의 없고 우편투표가 매우 활성화되어 있다. 최근 연방의회 선거에서는 약 47% 정도가 우편투표를 이용했다. 특히 코로나19 이후 크게 증가했다. 일본은 기일전투표를 실시한다. 최근 중의원 선거에서는 약 30% 정도가 기일전투표를 이용했고 매년 조금씩 증가하는 추세이다. 영국은 우편투표제를 실시하는데 최근 총선에서는 약 22% 정도가 우편투표를 이용했다. 우리나라는 이번 6.3 지방선거에서는 사전투표가 약 36%, 당일투표 약 64%였다.

그리고 필자의 생각이지만, 사전투표율이 높아지기는 하겠지만 사전투표 비중이 당일투표 비중보다 높아지지는 않을 것으로 본다.

사전투표소는 읍,면,동 1개소 설치가 원칙(예외적인 경우가 있긴 하지만 극히 드뭄)이라 전국에 3,500개소 정도인 반면, 당일투표소는 14,500개소로 유권자의 근접거리가 다르다. 유권자들은 사전투표소가 당일투표소보다 멀게 되면 특별한 사유가 없는 한 당일투표를 선호하게 된다. 

사전투표에 적극적인 진보성향 유권자가 많은 금천구나 부천시 신중동의 경우 전국 평균 사전투표율보다 훨씬 낮게 나타나는 것도 이 때문이다.