by Kim Pyung-woo (Attorney and former head of Korean Bar Association)

Why does Korea boast the highest impeachment ratio in the world? Why has the impeachment process in Korea mutated from a standoff in government policy or moral standards into a dirty power struggle and nasty factional feud aimed at bringing down the president? Why is it possible in Korea to pass an impeachment bill in less than a week? Why does such an important issue as the impeachment of the head of state be put to a speedy vote without even being preceded by a debate? Why do Korean lawmakers tender their resignations en masse before voting on an impeachment motion as if they are yakuza gangsters signing an oath of loyalty in blood before heading out to a turf war?

Why does the side that wins the impeachment vote toast its victory as if impeaching their leader is something to enjoy (as seen among opposition party lawmakers after an impeachment bill targeting President Park Geun-hye was passed in late 2016)? Why does the side that loses rip their clothes, hurl expletives and bash up chairs (as seen among ruling Uri Party members when an impeachment bill targeting President Roh Moo-hyun was passed in 2004)? The Constitution stipulates that the National Assembly files the charges and that the Constitutional Court is the one that arrives at a ruling. This is a phenomenon worthy of research by political scientists, cultural anthropologists and historians.

As a lawyer, I wish to shed light on the pan-institutional aspect of the phenomenon. First, let us look at the effects of impeachment. In Korea, the effects of impeachment are markedly different than the effects seen in the U.S. The American constitution has two articles -- number five and 14 -- that concern due process. The articles simply state that the government cannot take away the lives or freedom of its citizens without adhering to due process. The U.S. Supreme Court has declared that a state agency cannot take away the life or freedom of a suspect until he or she has been found guilty through the due process of a fair and impartial court of law. This is the so-called principle of innocence until proven guilty. This principle applies directly to the process of impeachment. Even if the U.S. House of Representatives impeaches a president, he is not stripped of his powers. The U.S. is not the only country that observes such due process. Brazil also does that and does not construe an impeachment as an automatic guilty verdict.

Both parties in an impeachment proceeding must be treated as equals. That is because everyone is equal before the law. It goes against the constitutional principles of due process and equality for the National Assembly to assume a superior attitude than the president, simply because it is the one seeking to impeach the leader. Yet Article 50 of our Constitutional Court's legal code stipulates that a president facing impeachment must have his or her powers suspended until the court reaches a ruling. This clearly places the plaintiff in a more advantageous position than the defendant. There is no rational explanation given for such treatment, even though the code appears to be a clear violation of Article 12 Clause 2 of the Constitution, which concerns due process, and Article 11 Clause 1 regarding equality. Yet not a single human rights lawyer or Constitutional researcher has pointed this out.

The problem is that such irrational regulations are often abused. If the president is stripped of her powers following impeachment by lawmakers, a huge power vacuum is created in state affairs. The president is the supreme commander of our military and the centerpiece of our nation's diplomacy. What will happen if a war breaks out or a major diplomatic dispute erupts while the president has been stripped of her powers? What if a civil war, major public unrest or financial crisis breaks out? Even if the prime minister serves as acting president, he cannot completely replace the head of state.

An even more troubling prospect is that nobody can estimate how long the Constitutional Court will take in reaching a ruling. What if the court takes six months or even a year? On the other hand, should we urge the court to rush through the process and take shortcuts? That does not make any sense either. That means the court needs to reach a speedy ruling. But will either side be willing to accept the court's expedited ruling? There is already talk among some opposition lawmakers that the public should launch a major revolution if the court dismisses the impeachment bill. The public should be seriously worried about the future of our nation.

But for Korean politicians, the national crisis offers fresh opportunities to seize power. Regardless of the validity of the rationale they applied to the impeachment bill and regardless of the ruling by the Constitutional Court, they consider it a 50-percent victory to have had Park stripped of her powers. The Korean news media, prosecutors and business conglomerates, which are extremely sensitive to power and authority, are kowtowing to the opposition parties, while thinking about pressuring the Constitutional Court to uphold the impeachment bill.

It would not be a bad thing if the Constitutional Court dismisses the impeachment bill. Park has entered the final year of her single, five-year presidency and is a lame duck. Nobody will be held responsible if the impeachment bill is dismissed. In fact, nobody stands to lose, because candle-light protesters simply have to continue demonstrating by claiming that the Constitutional Court reached the wrong ruling. And the president, whose powers had been suspended, simply has to wait a few more months until her term ends. However, if the opposition seizes power, the president may have to brace for political reprisals. This is why stripping the president of her powers is such an unfair and irrational measure. Unless we scrap this measure soon, we may see a third and fourth ludicrous impeachment lead our country to ruin.

The effects of impeachment proceedings in the U.S. and Korea are markedly different. The U.S. has a vice president who will be able to step in if the president is impeached. As a result, there is no need to hold new presidential elections. There is no power vacuum and no taxpayers' money is wasted on holding fresh elections. And the opposition party will not feel the need to push ahead with impeachment. In the case of former U.S. president Bill Clinton's impeachment, there were 55 Republican lawmakers. And the Republican Party may have succeed in meeting the quorum of 67 votes to oust Clinton if all of its members were forced to pledge their loyalty by tendering resignations en masse as in Korea and the party went all out to pressure Democrats to come to their side.

But such practices are fundamentally impossible in the U.S., since then vice president Al Gore would automatically assume power until the remainder of Clinton's term. The Republican Party would gain nothing so why would it be prompted to rush through with the impeachment? But Korea does not have a vice president. Fresh elections are held as soon as the president is impeached out of office and a successor must be found. The Constitution stipulates that a fresh round of elections must be held within 60 days. A two-month-long power vacuum and wasted state funds could have been prevented if we had a vice president. On top of that, impeachment gives opposition lawmakers a much-awaited chance to grab power. This naturally leads to a power grab by abusing the impeachment process.

For instance, if Park had a vice president, he or she would assume power if the Constitutional Court upheld the impeachment bill. And the next presidential election will be held as scheduled in December of 2017. The vice president could even run for the presidency during the upcoming elections. This may be up for interpretation, but from a logical standpoint, it may be difficult to require the vice president to adhere to the single-term rule that is applied to the president. That would make it tough for the opposition to benefit from pushing ahead with the impeachment process. As a result, abuses of the impeachment process will disappear from Korean politics.

Rushed impeachment bills are the result of Korean politicians placing the interests of their parties ahead of the safety and wellbeing of the public. But part of the blame should also go to defects in our system that made such abuses possible.

Jan. 9, 2017

왜 한국은 세계에서 가장 탄핵율이 높을까? 왜 한국의 탄핵은 정책대결이나 도덕성 대결이 아니라 단임제의 弱者 대통령을 잡는 더러운 정권투쟁, 당파싸움으로 변질될까? 왜 한국은 일주일 안에 탄핵소추 절차가 끝나는 ‘졸속 탄핵’이 될까? 왜 한국은 대통령 탄핵이라는 가장 중요한 정치 안건이 토론 없이 몇 시간 만에 표결로 끝나 버릴까? 왜 한국의 국회의원들은 일괄사표를 당 간부에게 제출해서 마치 싸움터에 나가는 야쿠자들처럼 충성서약을 하고 투표장에 들어갈까? 
  
  이긴 측은 자기 나라 대통령을 탄핵소추한 것이 뭐가 즐거워서 축배를 들고 만세를 부르는 걸까(2016년 박근혜 대통령 탄핵소추안 통과 이후 야당 의원들의 경우)? 탄핵표결에서 패배한 쪽은 옷을 찢고, 욕을 하고, 의자를 때려 부수는 것일까(2004년 노무현 前 대통령 탄핵 때 열린우리당 의원들의 경우)? 국회는 단지 고발을 하고 정작 탄핵결정 즉 판결은 헌법재판소가 한다고 헌법에 규정되어 있는데 말이다. 많은 정치학자, 문화인류학자, 역사학자가 연구해 볼 주제이다.
  
  나는 법률가로서 법제도적인 측면을 밝히려 한다. 먼저, 탄핵의 효과 면을 본다. 한국은 탄핵소추의 효과가 미국과 전혀 다르다. 미국은 헌법 제5조와 14조에 적법절차의 조항이 있다. 국가는 적법한 절차(due process)에 의하지 아니하고는 국민의 생명·신체·자유를 빼앗을 수 없다는 간단한 한 줄이다. 미국 대법원은 이 조항을 근거로 하여 피의자는 법원, 즉 공정하고 독립된 제3자가 적법한 절차를 거쳐 유죄를 인정할 때까지는 국가기관으로부터 생명·신체·자유를 빼앗기지 않을 권리가 있다고 선언했다. 이것이 소위 ‘무죄 추정의 원칙’이다. 이 무죄 추정의 원칙은 탄핵에도 그대로 적용된다. 미국 下院이 대통령을 탄핵고발해도 직무를 정지시키지 못 한다. 미국만이 아니다. 우리가 후진국이라고 얕보는 南美의 브라질 등도 마찬가지이다. 고발을 바로 유죄로 추정하지 않는다.
  
  아무리 의회, 즉 下院이라 하더라도 고발자와 被고발자의 관계에서 兩者(양자)는 평등하게 취급되어야 한다. 萬人은 법 앞에 평등하기 때문이다. 의회라고 하여 被고발자, 즉 대통령보다 우월적 지위를 갖는 것은 헌법의 적법절차 원칙 및 평등의 원칙, 구체적으로는 當事者 對等(당사자 대등)의 원칙에 어긋난다. 그런데 우리나라는 헌법재판소법 제50조에서 국회의 탄핵소추가 있으면 법원의 심판이 있을 때까지 被탄핵자의 직무를 정지한다는 조항을 두었다. 명백히 被고발자보다 고발자에게 우월적 지위를 부여하는 불평등한 취급이다. 그에 따른 무슨 합리적 이유도 없다. 헌법 제12조 2항의 적법절차 조항과 헌법 제11조 1항의 평등권 조항에 위반되는 게 논리상 명백하다. 그런데 이를 지적하는 인권 변호사, 헌법학자가 한 명도 없다.
   
  문제는 이런 불합리한 법률제도가 있으면 반드시 이를 惡用(악용)하는 부작용이 생긴다는 것이다. 국회의 탄핵소추로 대통령의 직무가 정지되면 國政운영에 커다란 공백이 생긴다. 대통령은 국군통수권을 가진 국방의 최고 결정권자이다. 나라를 대표하는 국가원수로서 頂上외교의 주체이다. 만일 대통령 직무정지 중에 전쟁이나 외교 분쟁이 생기면 어떻게 하나? 내란이나 폭동사태가 생긴다면? 外換위기가 닥치면? 아무리 총리가 대통령의 직무를 代行(대행)한다고 하지만, 대통령의 직무를 100% 대신할 수는 없다.
  
  더 심각한 문제는 헌법재판소의 심판기간이 얼마나 걸릴지 누구도 예측할 수 없다는 점이다. 만일 헌재의 심판기간이 6개월, 1년이 걸리면 어찌할 것인가? 그렇다고 憲裁더러 대강대강 재판하라고 할 것인가? 이것도 말이 안 된다. 사실상 ‘졸속 재판’을 하라는 이야기인데, 그러면 판결 결과에 대해 불만을 가지는 쪽에서 가만히 있을까? 벌써부터 야권 일각에서는 탄핵이 안 되면 민중혁명 운운하고 있다. 이런 국가적 위기를 걱정하는 것은 어디까지나 국민들의 몫인 것 같다.
  
  한국 정치인들에게는 국가의 위기는 오히려 다른 黨派(당파)의 집권 기회이다. 엉터리 사유든 말든 나중에 憲裁에서 판결이 어떻게 나오든 그것은 나중 일이다. 일단 탄핵소추해서 대통령의 직무가 정지되면, 그것만으로 이미 半(반)승리이다. 권력에 극도로 민감한 이 나라의 언론, 검찰, 기업들은 半승리한 야당에 납작 기는 동시에 憲裁가 탄핵인용 결정을 내릴 것을 압박할지 모른다.
  
  憲裁에서 탄핵인용 결정이 나지 않아도 나쁠 건 없다. 어차피 단임제 대통령은 임기 말이라 아무 힘이 없다. 탄핵소추를 잘못했다고 책임지는 것도 없다. 손해 볼 게 아무 것도 없다. 憲裁가 잘못 판결했다고 우기며 촛불시위를 하면 되기 때문이다. 직무정지 당한 대통령만 몇 달 지나 조용히 퇴임하면 만사 끝이다. 단, 야당이 집권하면 정치적으로 보복을 당할 날을 기다려야 할지 모른다. 직무정지 제도는 이렇게 불합리·불공평한 제도이다. 하루 빨리 폐지하지 않으면, 우리나라는 제3, 제4의 황당한 ‘졸속 탄핵’이 이어져 나라가 망할 것이다. 
  
  한국과 미국은 탄핵판결의 효과가 다르다. 미국은 부통령이 있으므로 설사, 대통령이 탄핵으로 쫓겨나도 自黨의 부통령이 잔여 임기를 채운다. 따라서 早期선거의 필요가 없다. 불필요한 國政공백이 없고, 불필요한 선거비용의 낭비도 없다. 야당도 굳이 억지 탄핵을 할 필요성을 못 느낀다. 클린턴 대통령의 경우, 당시 공화당 의원의 숫자가 55명이었다. 한국처럼, 공화당 의원들로부터 사직서를 일괄 제출받아 배신을 못하게 하고, 결사적으로 민주당 의원들에게 덤벼들어 맨투맨(man to man)으로 협박·회유하면 12명을 끌어 들여 67명의 의결 정족수를 만들어 클린턴 대통령을 퇴진시킬 수 있을지도 모른다.
  
  그러나 미국에서는 그것이 원천적으로 불가능하다. 클린턴을 퇴진시켜도 헌법상 조기선거를 하는 것이 아니라 앨 고어 부통령이 클린턴 대통령의 지위를 이어받아 잔여 임기를 채우기 때문이다. 공화당에 아무 이득이 없는데 무엇 때문에 억지·졸속 탄핵을 하겠는가? 우리나라에는 부통령제가 없다. 대통령이 탄핵으로 쫓겨나면 바로 선거를 하여 후임 대통령을 뽑아야 한다. 헌법은 60일 내에 후임자를 선거하도록 규정했다. 부통령제만 두었으면 없었을, 두 달간의 國政공백 내지 國政마비에다 막대한 선거비용의 國庫(국고) 낭비가 초래된다. 거기에 야당은 생각지도 않은 조기 정권 탈환의 좋은 기회를 얻는다. 자연히 무리한 억지·졸속 탄핵의 유혹을 받는다. 
  
  예를 들어 朴 대통령의 경우를 보자. 부통령이 있었으면, 야당이 朴 대통령을 탄핵소추하고 憲裁가 유죄로 판결하여 파면이 되더라도 부통령이 그 자리를 승계할 것이다. 선거는 어차피 예정대로 2017년 12월에 하게 된다. 승계한 부통령은 정식으로 대통령 선거에 나간 적이 없으니까 단임 규정에 해당이 안 되어 이후 실시되는 대통령 선거에 나갈 찬스를 잡을 수도 있다(물론 헌법에 정하기 나름이지만 논리적으로는 부통령에게 단임 조항을 적용하기 어렵지 않을까). 그리되면 야당이 아무리 탄핵을 해서 성공해도 덕은 부통령이 보지 억지로 탄핵한 야당이 덕 볼 것은 없다. 무리한 졸속 탄핵도 우리나라에서 사라질 게 확실하다. 
  
  우리나라의 졸속 탄핵은 한국의 정치인들이 국가의 안전과 국민의 행복보다 자기 당파의 집권을 앞세우는 나쁜 버릇 때문이지만, 그 나쁜 버릇을 발휘하도록 틈을 만든 제도의 결함에도 그 책임의 半은 있다.