김철수 / 명지대 석좌교수·헌법학, 서울대 명예교수

서해상의 북방한계선인 NLL이 존폐 위기에 있다. 노무현 대통령은 영토 개념이 아니라고 하면서 어릴 적 땅따먹기 놀이에 비교하고 있다. 정동영 대통합민주신당 후보는 바다에 선을 긋는 나라는 없다고 하고, 이재정 통일부장관은 영토 개념이 아니라 안보 개념이라고 우기며, 서주석 전 대통령 비서관은 NLL이 영해선이라는 의미는 위헌적이라고 했다. 이러한 발언은 남북 국방장관회담을 앞두고 북한의 주장을 대변한 것으로, 우리 측 대표들에게 NLL을 포기하라는 지시처럼 보여 겁이 난다.

서해는 대한민국의 영토다. 헌법은 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서라고 하여(제3조) 당연히 북한이 사실상 점유하고 있는 영토도 대한민국의 영토로 규정하고 있다. 따라서 NLL 이북 서해까지도 우리의 영토다. 대통령은 전 국토를 방위해야 할 의무를 지고 있다. 바다에 선 긋는 나라는 없다는 발언은 영해 개념을 모르는 소치다. 우리 ‘영해 및 접속수역법’은 ‘대한민국의 영해는 기선으로부터 측정하여 그 바깥 쪽 12해리의 선까지’라고 하여(제1조) 선을 긋고 있다. 현재 이 원칙에 반하는 것으로 대한해협이 있다. 과거 우리는 평화선을 그어 일본 어선을 나포한 적도 있다.

NLL이 영해선이라는 의미는 위헌적이라는 주장은 일리가 있다. NLL 이남 지역만을 우리의 영해라 한다면 영토 조항에 위반할 것이다. 그러나 NLL 이남을 우리의 영해가 아니라고 한다면 이것은 국헌문란 범죄행위다. 1991년의 남북기본합의서 제11조와 불가침 부속합의서 제9∼11조는 기본합의서에 규정된 불가침경계선과 구역을 구체적으로 명시하고 있다. 부속합의서 제10조는 ‘해상 불가침구역은 해상불가침경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할해 온 구역으로 한다’고 명시하고 있다. 이 해상 불가침경계선인 NLL은 오랜 점유와 실질적 주권행사로 국제법적으로 승인돼 있다.

10·4 남북정상회담에서 북한은 NLL 협의 요청을 하지 않았는데 노 대통령이 서해 평화협력지대 구축으로 우회해서 해결한 것이라 한다. 10·4 정상합의문은 국회의 비준동의를 받지 않은 신사협정에 불과하다. 이 신사협정이 효력을 발생하려면 남북총리회담에서 구체적인 합의를 서명해야 하고 이를 국회에서 비준동의해야 한다. 또, 그 후속조치로 해주평화지대법을 만들어야 한다.

NLL 문제는 남북 국방장관회담의 의제가 될 수 없다. 남북 국방장관은 남북총리회담에서 서해평화지대협정이 합의 서명된 뒤 그 군사적 후속조치만 논의해야 한다. 이에는 해주 군항의 폐쇄와 평화적 이용 문제, 해주지역 일대에 밀집해 있는 장거리포, 미사일, 잠수함의 후방 배치, 군축, 민간선박의 월경 보호만 논의해야지 NLL과 같은 영해 문제를 다뤄서는 안된다.

현재 NLL이라는 확고한 경계선이 있음에도 북한의 함정이 남하하여 발포해 교전을 했고, 그 결과 많은 장병이 희생됐다. 그런데 경계선을 없애거나 공동관리수역으로 하는 경우 쌍방간의 분쟁이 끊이지 않을 것이요, 다시 서해교전이 재발할 가능성이 크다. 공동어로수역 설정, 해주 군항 폐쇄, 한강 입구 공동개발, 해주공업단지 조성 지원 등은 남북관계 발전을 위해서 바람직하기는 하다. 그러나 이것은 어디까지나 국민의 동의를 얻어야 할 것이며, 법률로 확정해야 하는 것이다.

서해평화지대의 조성 합의가 타결된 뒤에야 그 후속조치로 민간선박의 사전통고·허가절차를 거쳐 NLL 월경을 허용하는 것은 가능할 것이다. 남북이 북방한계선에 관해 협의하는 것은 협의에 응하면 되는 것이지 일방적인 양보를 해서는 안된다. 특히 대통령이나 여권, 시민단체의 압력에 따라 해상경계선을 허물어서는 안된다.

NLL은 클라크 장군이 북한과의 협의없이 선언한 것이기 때문에 효력이 없다는 주장도 있다. 당시 한국 해군은 북한 해군보다도 막강한 전투력을 가졌기 때문에 해상침공을 할까봐 그어놓은 평화선이다. 이 평화선을 새로 획정하려고 하는 경우에는 전쟁 당사자 간의 평화(강화)협정이 체결돼야 한다.

정부는 제주해역 영해를 북한에 개방한 우를 재범하지 않기 위해 현재의 남북불가침협정 준수를 강력히 요구하면서 평화협정 체결 시까지는 현 북방해상경계선을 수호해야 한다.

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